國際傳播秩序的構建，與信息跨境位移過程中所遵從的規則、規范和機制密不可分，它既是政治、經濟秩序在話語層面的延伸，也是參與主體基于技術本身構建的管理規制和認同。那么，在互聯網時代，隨著技術與國家權力的耦合性空前增強，信息技術規約如何轉化為制度性話語，制度性話語權又如何作用于傳播秩序的構建？本文將回顧電報傳播以來技術規約的形成和變遷，解答以上問題。
制度性話語權理論探析
話語權，即一種通過話語和觀念來影響他人的權利。福柯在1970年一次題為《話語的秩序》的演講中，將話語與權力敘事聯系在一起，提出秩序作為一種象征著強制性的結構等級，建構出了看不見的話語發生、運行的法則[1]。
根據話語權的來源、影響、持續時間、可接受度，話語權被分為個體性話語權、情境性話語權和制度性話語權[2]。本文所討論的制度性話語權是這三種話語權中影響范圍最廣、作用時間最持久的一種權力規約,具體到國家主體，是指國家擁有的規范和引導國際政策制定、國際機制運行、國際制度采納的能力和權力，它反映了國家利益分配的話語權力對國際秩序中的基礎架構和國際制度的影響。
在我國，制度性話語權最早提出于經濟領域，《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》提出，“提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權，構建廣泛的利益共同體”[3]；“十三五”規劃綱要再次重申了這一主張，自此，制度性話語權逐漸被各個領域所重視，成為我國參與國際治理、提高國家總體話語權和影響力的必要路徑之一。
信息傳播技術發展源流中的規約形成與變遷
在國際傳播領域，制度性話語權的構建也同樣重要。信息產品作為一種國際公共產品，需要利益相關者通過創立、維護、發展和運行國際組織或國際治理機構，制定國際規則[4]，利益相關者參與治理和制定規則的權利，就是傳播治理領域的制度性話語權。與其他領域有所不同，信息傳播領域的制度性話語與技術本體有著極為密切的聯系。
（一）電報通信技術的出現與規約初定
19世紀是電報傳播大發展的時代。
1837年，薩繆爾·摩爾斯發明有線電報機和摩斯密碼；同年，英國第一條電氣電報線路在倫敦和伯明翰之間開通。1844年，美國第一條電氣電報線路開通[5]。
19世紀50年代，隨著海底電纜的鋪設，信息的高速跨洋傳播成為可能——1850年，英國和法國之間的電報電纜穿越多佛爾海峽鋪設成功；1858年，第一條跨大西洋的電纜聯通歐洲和北美，將其間通信時間由以往的10天降低到分鐘級[6]。19世紀末期，電報線路從歐洲延伸到北非、中東、印度、澳大利亞，全球電報通信網絡基本形成，20世紀初，僅北大西洋的電纜每天就要處理1萬條信息[7]。
從陸上到海底電纜，電報系統將全球真正意義上聯為一體。然而，在實際操作層面，各國的現實通聯仍舊面臨諸多“壁壘”。以早期陸上電報為例，由于各國所擁有的電報系統各成一體，電報跨國發送須經謄寫、翻譯，再提交到對方邊境口岸由鄰國電報網絡二次轉發。為解決這一問題，建立統一的國際電報傳播系統成為必然趨勢[8]。
1849年10月，普魯士和奧地利簽訂了有關“為國家快件交換而建立和使用電磁電報”的公約，這是歷史上有案可查的第一份國際電報協議，協議詳細規定了交換電報的優先次序等內容。1849年，普魯士與薩克森達成協議；1850年，奧地利與巴伐利亞達成協議。1850年德累斯頓會議上，四個邦國為了“利用基于同一規則的電報系統的優勢，提供官方和私人的國際電報業務”[9]，創建了奧地利-德國電報聯盟（AGTU）。1851年維也納會議上，聯盟決定其成員國的國際電報線路應實現物理互聯，這標志著摩爾斯電報為各國普遍接受。1857年，斯圖加特會議上，聯盟成員商定，將資費標準等規定納入《奧德聯盟公約》。
西歐各國也相繼簽訂了雙邊協定，1855年，比利時、法國、撒丁島、西班牙、瑞士成立了西歐電報聯盟（WETU），該組織基本沿用了《奧德聯盟公約》中的相關規定，并增加了降低電報費率、規范語言使用等內容。
1865年，法國向所有歐洲國家發出邀請，促成了電報協定由雙邊發展至多邊。最終，20個歐洲國家在巴黎簽訂《國際電報公約》，并制定了第一版《電報規則》，電報設備標準化、統一操作說明和通用國際資費與結算規則正式形成，這也是國際傳播領域的第一次大范圍標準化的嘗試，為信息的跨國流動提供了基礎的制度性規約。
（二）衛星通信技術發展與傳播秩序之爭
電報技術的統治地位持續到了第二次世界大戰后，聯合國教科文組織1952年的一份研究報告指出，電報基礎設施的發展是制約各國信息傳播權的關鍵因素之一。直到20世紀中期衛星傳播技術出現，然而新技術的出現帶來的是新一輪權力集聚。
1957年，蘇聯發射了世界上第一顆人造衛星。雖然蘇聯發射首顆衛星的時間早于美國，但在通信衛星的應用上相對落后。
1960年8月12日，美國發射世界第一顆用于通信的衛星“回聲”1號，實現了電視、電話信號的對地反射；同年7月，“電星”1號發射，歐洲和美洲之間的通信得以實現[10]。
美國在衛星通信中獲得了絕對優勢，依托技術優勢，其于1964年主導建立了國際通信衛星組織（INTELSAT），其服務范圍包括國際電話服務、通信衛星組織商業服務、國際互聯網服務、VISTA服務和線路修復服務等[11]。1965年，國際衛星通信組織發射第一顆實用型商業通信衛星“晨鳥”（又名“國際通信衛星1號），實現了美洲和西歐之間的信號傳輸，自此，衛星進入商用通信時代。
根據國際通信衛星組織的有關規定，各國作為成員國申請加入該組織，并遵守《關于為全球商業衛星通信系統作臨時安排的協定》等相關規定，國際通信衛星組織協定規定，“那些愿意投資的國際電信聯盟會員國在該系統內投資，并進而參加設計、研制、建造(包括提供設備)、安裝、操作和維護，以及獲得該系統的所有權”，而投資股份的多寡與業務使用量成正比。這也就意味著，從技術協定到管理模式，衛星傳播相關制度的話語權仍舊掌握在先發國家手中，發展中國家對衛星無線電頻率分配上毫無話語權[12]，數字鴻溝再次出現并不斷加深，關于衛星的制度規約再一次陷入“先發國家主導-主權國家參與與抗爭”的模式，傳播技術和基礎設施的平衡發展也成為相關國際組織接下來很長一段時間內的主題，而這一現狀和關于信息傳播公平問題的爭議一直持續到互聯網技術的普及。
（三）互聯網崛起與互聯網規則形成
互聯網廣泛商用于20世紀90年代，其發展史卻可以回溯到冷戰初期。
互聯網的前身是美國國防部高級研究計劃署（DARPA）主導開發的阿帕網（ARPAnet）。基礎網絡設施外，互聯網的配套協議同樣起源于美國。1970年，史蒂夫·克拉克及其網絡工作組開發“網絡控制協議”（NCP）。雖然早期的阿帕網只有一種計算機語言和一套協議，但這種新型組網方式的出現標志著現代計算機網絡的誕生，奠定了互聯網存在和發展的基礎。
隨著阿帕網用戶增多，原有網絡通信協議無法滿足網絡傳輸需求，1974年，文頓·瑟夫和羅伯特·卡恩在《通信期刊》發表文章《一種用于報文網絡互通信的協議》，對傳輸控制協議（TCP）進行了詳細設計。1978年，TCP協議被分解為TCP功能協議和互聯網協議（IP）兩個獨立部分，其中，TCP協議負責將完整的信息分解為多個獨立報文以及還原信息，IP協議則負責傳遞數據報文。美國國防通信局（DCA）和美國國防部高級研究計劃局（DARPA）將兩個協議合并為TCP/IP協議簇，真正意義的跨國互聯網出現。1983年，TCP/IP協議正式替代網絡控制協議，成為影響至今的、應用最為廣泛的互聯網傳輸協議。也正是在這一年，保羅·莫卡佩里斯發明了域名系統（DNS），實現了域名和IP地址的分布式映射。1986年，美國國家科學基金會(NSF)啟動了NSFnet的開發，四年后，該網絡徹底取代了阿帕網成為因特網的主干網。1991年，NSFnet與T3級主干網相聯通，自此，互聯網從供給部分精英發展成為面向全社會開放。
從互聯網的早期發展不難看出，雖然互聯網出現之初充滿了去中心化的美好想象，然而，無論是在底層結構還是技術規制上，它都不可避免地再次趨向中心化管理，而在這一過程中，美國再次占據了互聯網發展的先機。
如果說，電報傳播和衛星傳播時期的制度性話語建設還只是雛形性的嘗試，那么隨著冷戰結束，“國際社會各行為體之間互動關系的制度化進一步鞏固”[13]，通過國際組織以制度性保證來實現本國國家利益和訴求，愈加成為一種趨勢。因而，關于互聯網治理的問題，聚焦到了信息社會世界首腦會議——為了“解決電信的全球化必須考慮到所有成員國的政策、法規、網絡和服務的協調發展的問題”，2001年，聯合國大會通過第56/183號決議批準舉行信息社會世界首腦會議[14]。
信息社會世界首腦會議于2003年和2005年分兩階段舉行，相較于以往的各主權國家作為信息傳播治理主體，會議確定了包括主權國家、私營部門、民間團體、政府間組織、國際組織在內的“利益攸關方”共同治理原則[15]。
信息社會世界首腦會議決定2006年起每年召開互聯網治理論壇（IGF），此后數十年間，域名管理、網絡安全、知識鴻溝、文化多樣性等話題成為論壇的焦點。互聯網治理論壇為各國參與互聯網治理提供了一個制度性保障的平臺，然而關于互聯網治理的制度性話語權并不平衡。原因如下：
一是技術的先發優勢依托國際組織轉化為制度性話語權。以利益攸關方治理原則為例，在國際組織方面，互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）、互聯網數字地址分配局（IANA）等組織作為參與互聯網國際治理的主力[16]，與美國政府機構有著諸多聯系，例如美國政府就通過IANA以合同的方式授權ICANN執行技術職能。此外，全球數據流動的信息中心交匯于美國、大型互聯網公司集聚于美國，這也就決定了美國在互聯網政策制定中掌握了絕大多數的利益攸關方話語權。當然，隨著中國互聯網事業的快速發展，在國際治理方面的話語權有了質的提升，以利益攸關方之一私營公司為例，目前網絡流量排名前十的公司中，中國已經幾乎可以和美國一起分占半壁江山。
二是各參與主體關于信息產品公共性的認同始終未能達成一致。話語權構建表層看與國家形象、軟實力等聯系密切[17]，其本質上是依賴于硬實力對共同價值理念的打造。早期互聯網治理論壇上確實對域名管理、網絡安全等問題達成了一系列共同意見。然而，從根本上說，網絡信息作為一種公共產品，各國對其所有權、控制權的根本問題無法達成共識，這就意味著制度性話語權的構建中分歧始終存在，而這一分歧是基于國家利益和技術實力的必然結果。
結 論
制度性話語權作為一種以制度形式固化的權力，與制度之間存在著一種雙向保護力[18]。縱觀歷史，無論是電報傳播時期的英、法、德，還是衛星和互聯網時期的美國，先發國家在傳播領域都嘗試依托技術規則和規約，率先制定規則，形成國際公共產品的共同規約。
如果說電報時期的技術規約主要集中在基礎設施之上，即海底電纜的所有量決定了一國的信息控制力，那么到了互聯網時代，制度性話語權的建構則是基礎設施與技術規則的雙向結合。一百余年的發展歷程見證了主權國家與信息技術的耦合性不斷增強，無論是在國際組織的規則制定，還是現實交往活動中，技術越來越走向傳播秩序構建的核心地位，成為最核心的影響要素之一。
如何在互聯網時代構建制度性話語權？解答這一問題，既要明確傳播秩序構建與政治、經濟秩序的相似之處，也要明確其中差異。
共性之處在于，傳播秩序構建在利益相關方的認同和共同價值體系基礎之上，是政治、經濟、文化權力的延伸和表現，因而，構建互聯網治理中的制度性話語權，要從國際法和國際組織規約的頂層設計框架著眼，充分考慮其與政治、經濟各要素的內在關聯。
個性之處在于，傳播秩序的構建中所涉及的網絡管理議題，既是一個政策性議題，也是一個技術性議題，因此不應囿于經濟和政治的框架下，既要考慮到各參與主體的共同利益和沖突，也應考慮到技術在其中所發揮的關鍵基礎性作用，并且著眼于未來技術與持久性價值觀構建的關聯關系，使之成為決策的基礎性要素之一。
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（作者為國家互聯網應急中心助理研究員）
【文章刊于《青年記者》2022年第11期】
本文引用格式參考：
趙曉航.技術變遷下的網絡治理制度性話語權研究[J].青年記者,2022(11):90-92.
